Negative Vorwirkung einer revidierten BZO: Handlungsbedarf für Bauherrschaften

Revidierte Bau- und Zonenordnungen verändern nicht erst das künftige Baurecht, sondern beeinflussen bereits die aktuelle Projektentwicklung. Mit der öffentlichen Auflage tritt die sogenannte negative Vorwirkung ein: Bauvorhaben müssen sich dann nicht mehr nur am geltenden Recht messen lassen, sondern unter Umständen bereits Bestimmungen der revidierten Bauordnung beachten. Für Eigentümer/innen, Investoren und Bauherrschaften steigen damit die rechtlichen Anforderungen schon in der Übergangsphase — und mit ihnen der Bedarf nach frühzeitiger strategischer Prüfung.

Was bedeutet die negative Vorwirkung konkret?

Ab der öffentlichen Auflage einer revidierten BZO wird ein Bauvorhaben nicht mehr nur nach der heute geltenden BZO geprüft. Zusätzlich sind bereits die vorgesehenen neuen Bestimmungen zu berücksichtigen, sofern bzw. soweit die revidierten Bestimmungen planungsrechtliche Festlegungen betreffen – massgebend ist diesfalls jeweils die strengere Regelung.

Ein Projekt kann daher trotz Übereinstimmung mit geltendem Recht unzulässig sein, wenn es die künftige Planung beeinträchtigt. In solchen Fällen fehlt die planungsrechtliche Baureife, und die Baubewilligung wird verweigert (§ 234 PBG).

Für Bauherrschaften bedeutet dies: Die rechtlichen Anforderungen verschärfen sich bereits vor Inkrafttreten der neuen BZO.

Wann wird ein Projekt blockiert?

Nicht jede Abweichung von der künftigen BZO führt automatisch zur Ablehnung. Entscheidend ist, ob ein Vorhaben die geplante Ordnung gefährdet. Denn § 234 PBG dient nicht allgemein der Voranwendung künftigen Rechts, sondern ausschliesslich der Plansicherung.

Eine negative Vorwirkung wird insbesondere dann angenommen, wenn:

• eine konkret ausgearbeitete und amtlich publizierte Planänderung vorliegt,

• Normen mit planerischem Gehalt betroffen sind (z.B. Bestimmungen über Nutzweisen, Ausnützung, erlaubte Überbauungsart, Grünflächenziffer) und

• das Projekt geeignet ist, die Umsetzung der Ziele der neuen Vorschriften zu erschweren oder zu verunmöglichen (nachteilige Beeinflussung der Planung).

Bestimmungen mit planerischem Gehalt sind in der Stadt Zürich beispielsweise die Grünflächenziffer, Erdgeschossnutzungsvorschriften, bei Um- und Aufzonungen die neuen Grundmasse sowie spezifische Bestimmungen bei Umzonungen zur Quartiererhaltungs- oder Kernzone. Reine technische Anpassungen – etwa bei Messweisen oder Baubegriffen – lösen keine negative Vorwirkung aus. Solchen Änderungen kommt kein planerischer Gehalt zu. Sie sind daher bis zur Rechtskraft der neuen BZO grundsätzlich unbeachtlich.

Mit Bezug auf die Voraussetzung einer nachteiligen Beeinflussung der Planung ist nicht nur das einzelne Bauvorhaben, sondern dessen Signalwirkung massgebend: Der Tatbestand der nachteiligen Beeinflussung ist dann erfüllt, wenn das zu beurteilende Bauvorhaben so gegen eine – mit Blick auf die beabsichtigten Planungsziele – wesentliche Vorschrift verstösst, dass die Verwirklichung der künftigen planungsrechtlichen Festlegung in Frage gestellt ist. Dies hängt immer auch davon ab, wie sich der gerügte Normverstoss am betreffenden Ort unter den gegebenen Umständen auf die künftige planungsrechtliche Festlegung auswirkt. Anders gesagt, ist bei bloss geringfügigen baulichen Abweichungen von einer künftigen Planung nicht von einer negativen Präjudizierung im Sinne von § 234 PBG auszugehen.

Welche Risiken bestehen konkret?

In der Praxis führt die negative Vorwirkung zu einer anspruchsvollen Übergangsphase mit erhöhten Risiken:

• Planungsunsicherheit: Projekte müssen gleichzeitig Vorschriften zweier Rechtsordnungen erfüllen.

• Verzögerungen: Bewilligungsverfahren können ins Stocken geraten oder sistiert werden.

• Projektanpassungen: Bereits weit fortgeschrittene Planungen müssen unter Umständen überarbeitet werden.

• Investitionsrisiko: Vorleistungen erfolgen ohne Gewissheit, dass das Projekt bewilligt werden kann.

Was können Bauherrschaften jetzt tun?

Es empfiehlt sich ein proaktives Vorgehen:

• Projekte frühzeitig auf ihre «Zukunftstauglichkeit» prüfen.

• Kritische Punkte im Lichte der geplanten BZO identifizieren (z.B. Dichte, Nutzung, Volumen).

• Bei Unsicherheiten rechtzeitig rechtliche Abklärungen treffen.

Entscheidend ist eine realistische Einschätzung, ob ein Projekt auch unter der revidierten BZO Bestand haben kann.

Einordnung und Ausblick

Die negative Vorwirkung gemäss § 234 PBG ist ein Instrument zur Sicherung der Planungshoheit der Behörden. Sie soll verhindern, dass durch kurzfristige Baugesuche künftige Planungsziele vereitelt werden.

Politisch ist dieses Instrument jedoch umstritten: Im Kantonsrat ist ein Vorstoss hängig, der dessen Abschaffung verlangt, unter anderem aufgrund der Rechtsunsicherheit während der langen Dauer der Revisionsverfahren, während derer die negative Vorwirkung zu beachten ist. Ob es tatsächlich zu einer Gesetzesänderung kommt, ist derzeit offen.

Bis dahin gilt: Wer ein Bauprojekt plant, sollte die revidierte BZO aktiv prüfen – andernfalls drohen unerwartete Verzögerungen oder Bauverweigerungen.

Autorin: Jennifer Caminada